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      科協大講堂

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      推進制度創新 提高工作水平
      主講人:王永軍
      發布時間:2016/5/17  瀏覽次數:6011
        

          鄧小平同志1980年在《黨和國家領導制度的改革》中,精辟地提出以制度建設反腐倡廉:“制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至會走向反面”!  現代法治精神認為,包括高層領導在內的人,其理性都是不完善的,有缺點的。因此,有必要制定一些共同的行為規則,對人性的弱點進行強制性規范,其中最重要的就是制度。如果制度不完善,就會為失范思想過渡到行為提供機會;如果制度健全,廉潔的思想就能充分得以施展,腐敗的思想就不一定轉化為失范行為。

       

          制度具有以下特征:

          一是體系性。

          制度不是單一的,而是由一系列相關制度構成,是一種制度體系,包括干部教育制度、干部選任制度、權力制約制度、干部問責制度、預防腐敗制度、司法懲治制度以及領導干部報告個人有關事項制度等等。

          二是覆蓋性。

          制度體系覆蓋全體掌握著公權力的一切領導干部及其所管的人與事,不應有制度空白和漏洞;在制度面前人人平等,不允許有任何特殊人員存在。

          三是強制性。

          制度一旦形成,所有人必須無條件遵循。只有不斷完善制度的體系性,擴大制度的覆蓋面,增強制度的制約力,才能有效發揮制度在工作和生活中的根本性、基礎性的決定作用。

       

          容易使一些人對制度的根本性作用產生動搖的是“制度失效”現象。制度明明擺在那兒,就是不落實,或落實不到位。這看起來是人的問題,其實質仍然是制度出了毛病,不對癥,沒有打在“七寸”上。處于封建社會后期的明朝,統治更腐朽,農民反抗更激烈,朱元璋從維護封建國家的根本利益出發,以“治亂世用重典”的思想為指導,嚴懲貪官污吏。如“枉法贓”,八十貫絞;監守自盜,不分首從,四十貫斬;還設立史無前例的剝皮實草的“皮廟場”。但是,貪污現象仍屢屢發生,朱元璋不得不發出“為何朝殺暮又犯”的哀嘆。不能說朱元璋的嚴刑峻法不是制度,只是他的這些制度沒有也不可能體現現代政治文明的精髓,沒有也不可能深刻反映有效扼制腐敗的客觀要求。

       

          制度創新---是指在人們現有的生產和生活環境條件下,通過創設新的、更能有效激勵人們行為的制度、規范體系來實現社會的持續發展和變革的創新。所有創新活動都有賴于制度創新的積淀和持續激勵,通過制度創新得以固化,并以制度化的方式持續發揮著自己的作用,這是制度創新的積極意義所在。實際上制度創新這個概念隱含著兩個重要的內涵,就是制度設計的合理性和執行的有效性。由于我國至今還沒有形成普遍而嚴格的“按制度辦理事務、用制度規范行為”的社會氛圍,經濟領域里的一些制度形同虛設、執行過程中的變形走樣問題還比較突出,有些方面甚至已成司空見慣,導致一些改革往往從良好的愿望出發卻得到事與愿違的結果。另外經濟的粗放發展背后我們也應該看到還有制度粗放的原因,而制度粗放的背后更有值得我們高度重視的思維方式粗放和價值觀念需要轉變的問題。這些問題都不可能僅僅依靠文字方面的制度創新所能解決,因此也可以講,不開展文化創新,逐步轉變國民的思維行為方式和價值觀念,要在我們這樣一個封建歷史悠久的國家,實現依法治國,建立和完善社會主義市場經濟,是非常艱巨甚至是別無他途的。

       

          沒有文化之外的制度,更沒有無道德維度和倫理基礎的制度。而且只有在一定的文化氛圍中,并建立在一定的道德倫理、思維行為方式和價值觀念基礎之上的制度規則,才會具有現實的約束力,才會得到有效的執行。同時我們也應該看到制度創新既需要文化的傳承,更需要文化的創新。

       

          現實例子我想大家都有體會,大的以行政體制改革為例,當年國家經貿委的一些職能設置在原國家計委、經委之間矛盾突出,由于年度與長遠、基建與技改、調控與運行很難在兩個部門之間協調,于是決定合并;合并后權力過于集中,業務過重,長遠與當前兼顧困難,又將其分拆。這屆政府合并下屆政府分拆,再下屆政府又合并。為什么這樣不行那樣也不行呢?前幾年藥品先是國家政策性限價,后是采購商停供、醫生不開相關藥方、廠家換藥名再生產、藥監局又審批,結果是藥價步入不降反升的怪圈。這些現象在更深層次上是個需要樹立制度的規定性、系統性和權威性的問題。如果不通過制度與文化創新,逐步建立起切實有效的嚴格制度,培育起深植于國民心中的制度規則意識,我們的許多政策和改革措施在落實過程中就難免會變形走樣,我們的社會管理也必將在眾多的兩難問題中徘徊而付出巨大的成本。

       

          王安石變法引發的實質性問題是人治與法治(注:這里不是指完全現代意義上的法治概念,僅指依靠制度治理國家之義)之爭。司馬光等大儒們認為人治比法治更重要,他強調“茍得其人,則無患法之不善,不得其人,雖有善法,失先后之施矣。故當急于求人,而緩于立法也”。他始終堅持改革時弊“在于擇人,不在立法”。認為制度再好,也需好官去執行,人的品德不好,再好的法律也無用,何況光靠制度還會造成“有功者以閡(隔閡的閡)文不賞,為奸者以巧法免誅,上下勞擾而天下大亂”,(有功的因礙于條文得不到獎賞,作奸犯罪的卻巧妙地利用法律,得以免除誅殺,上下勞苦騷擾,天下反而大亂。)這個結論就現在來看也不能說都不對。但是具有法家思想傾向的王安石則認為改革要靠制度創新來實現,官吏只是執行制度而已,官吏不良,會使制度得不到很好的實施,但制度不好,國家就根本無法治理。遺憾的是王安石的真知灼見在轉化成制度創新的實踐中卻失敗了,史家雖然指出其有急功近利、性格執拗、皇權從支持不堅定到后來不支持等原因。但問題也恰恰出在司馬光強調的用人錯誤上,應了制度再好也需要人去執行的結論。反之,當現實的政治去請強調人治的司馬光還朝時,他雖然精通歷史,受到汴梁百姓的夾道歡迎,但盡廢新法后的他卻也沒能找到其他有效的辦法。結果是整個北宋王朝在這兩派的反復斗爭中最后被打著變法旗號的投機小人蔡京把政了20年,直鬧的方臘、宋江起義,“靖康”之恥而不堪言哉!這不也似乎應了王安石的治國理念嗎?

       

          張居正改革時,非常重視政令的暢通,注重推行行政體制改革。搞“綜核名實,責任考成”的考成法,并取得了良好的績效。他在推行著名的“一條鞭法”時,更是從社會的基礎管理入手,開展清丈土地、核實戶口。明末史學家談遷對張居正的評價是:“志在富強,立考成法,行之十年,太倉之積,足備數載。”值得注意的是,在改革過程中張居正切身體會到“法之不行,人之不力也,不議人議法何益”、“吏之難,非治民之難也,(而是)事人之難也,非得下之難也,悅上之難也”、“蓋天下之事,不難于立法,而難于法之必行,不難于聽言,而難于言之必效”。這些都是我們封建社會改革遇到的制度創新困境。在那樣的社會風氣中,他“明于治國”,為了國家力挽狂瀾,勇于任事,但卻難免“昧于治身”而致人亡政息,身后事發。正確的改革路線無法延續,直至國家無可挽回,歷史的悲劇再一次重演!這些都是值得我們關注和思考的。

       

          現在一般都認為封建社會改革的失敗是君權專制的必然結果,這當然是主要原因,但也不是問題的全部。如從當時當事人的性格偏頗、改革策略、用人失誤、外部環境等總結也各有理由。在今天全球化的歷史背景下,放寬歷史的視野來看,應該承認我國歷史上的許多變法無法成功,與我們封建社會文化中無法達成制度至上的最廣泛的社會共識有根本的關系。道家倡導小國寡民,無為而治;法家以勢壓法,實際是自毀其法。西漢賈誼強調“仁義不施,攻守之勢異也”,實際上是說明社會和平時期的為上者,應該通過多施仁義來管理社會,而不能強調法制至上。儒家倡導的合情、合理、合法由于沒有規定性,現實中往往是很難操作的。這里實際上暴露出傳統文化認識論和方法論在社會管理中的現實操作性的不足。因此從根本上講按照制度行政和治國,在我國的傳統封建社會中還缺乏文化中的認識論、方法論和價值觀的有力支撐。我國有淵遠流長、自成體系的歷史文明,國家治理方式的選擇不僅是經濟基礎的必然,同樣也有文化自恰的緣故。追根溯源,從更深層次上探討改革失敗的原因實則有文化方面的重要根源。

       

          中國傳統文化的特點,眾所周知,與西方文化中的認識論和價值觀是有很大乃至根本不同的,表現在人的思維行為方式和價值觀念上也有很大差異。這方面中外許多文化學者早有詳細對比和描述。如果要從認識論的角度概括地講就是中國傳統文化體現出長于悟性和感性思維,而缺乏系統的形式邏輯的理性思維和實證精神,特別是在社會管理中表現出來的悟性、感性、理性的混用,如崇尚模糊、不求精確、演繹附會、模棱兩可、隨機應變等,難免導致社會公共管理方面的日趨混亂。因此制度創新必須解決制度本身的粗放、沒有規定性、言之無物、不可操作的問題。針對當前我們各種組織管理中存在的一些制度、職責缺乏嚴肅性和規定性的問題,需要認真遵循“凡事有章可循、凡事有據可查、凡事有人負責、凡事有人監督”的科學方法加以完善,使我們的組織行為所依據的規章制度能認真貫徹“細化、量化、規范化、程序化、透明化的”的科學理念與運行規則。特別要逐步探索解決我們各級各種組織管理中的用人、分配、決策、監督機制的粗放,甚至自相矛盾的問題。

       

          落實科學發展觀,建設和完善社會主義市場經濟,樹立制度的科學性、權威性、透明性和可操作性是一項非常艱巨而又緊迫的任務。因為如果通過制度解決不了問題,那就必然更加依賴人的行政權力來協調。而且制度粗放、責任不清、長期延續,必然出現欲理彌亂,導致謀略、潛規則盛行,那么我們的社會管理就很難有效地貫穿效率和邏輯了。一旦積重難還,即便是鞠躬盡瘁的管理者,也往往收效甚微。這樣的分析不是否定政府的工作,而是從更深層次來說明在社會轉型時期我們政府面臨的困難,這是我們全社會都應該來重視的一個組織行為和社會轉型的大問題!

       

          傳統文化中有一個眾所周知的邏輯,就是“齊家、治國、平天下”,這些概念的推理現在看來是很片面的,也是行不通的。因為傳統社會管理的實踐告訴我們的是“清官難斷家務事”!由于家庭是個不能什么都要講清是非的地方,但公共管理不講是非就不行了。關于傳統文化的不足問題,國學大師北京大學張岱年教授曾精辟地分析說:“中國傳統中,沒有創造出歐幾里德幾何學那樣完整的體系,也沒有創造出亞里士多德的形式邏輯的嚴密體系;到了近古時代,也沒有出現西方十六七世紀盛行的形而上學思維方法,更沒有伽利略所開創的實證科學方法。應該承認,這是中國傳統思想方法的重大缺陷。在今日建設社會主義文化的新時代,必須做到思維方式的現代化。既要發揮辯證思維的優良傳統,更要學會縝密分析、進行實驗的科學方法。中國新文化的燦爛未來,有待于思維方式的更新。”社會歷史的實踐也告訴我們:人的思維行為方式和價值觀念一定程度上決定了社會的組織效能,影響了社會的發展方式,因此只有在認識論、方法論、價值觀等方面學習和借鑒人類社會的一切文明成果,開展文化創新,才能為制度創新提供良好的國內、國際軟環境,這是我國社會發展面臨的一個重要的現實課題。

       

          從傳統文化的角度來看封建社會管理的法理依據還有兩個顯著的特征:

          一是不言利(把利與欲及惡聯系在一起,在價值觀上否定人的權利)的價值觀;

          二是說不清(神秘、不透明,把感性、悟性、理性混在一起,實際上為皇權和官僚謀取壟斷利益提供方便)的認識論。馬克思曾說過,什么事情到了可以用數學描繪時就是科學了,還講到利益會把仇神召到戰場上去。因此我們開展文化創新要從傳統文化的認識論入手,綜合東西方文化的優點,區分形式邏輯和辯證邏輯的應用范疇,認清人類認識結構中理性、感性、悟性的不同功能和應用范圍,區分齊家、治國的不同管理方式,樹立一個“說的清”的認識論和一個“講權利”的價值觀,我認為這是當前我們開展文化創新的主要內涵。

       

          我認為制度與文化的創新和互動都是以人為核心的。

          首先,從制度的角度看。要在大量現實的利益協調博弈中通過系統精密的、科學理性的制度設計,使創新的制度在實施過程中具有可操作性,在制定、執行和修改制度的環節具有規范化、程序化、透明化、量化、細化的特性,能夠有效地貫徹形式邏輯。制度的功能是既能約束人的行為,也能激發人的潛力,并不斷地提升人的技能,而更重要的還在于透明、公正的制度能培育人的觀念和習慣,所以通過制度創新能逐步促進國民的思想價值觀念和行為方式的轉變,逐步形成社會主義市場經濟社會所需要的理性思維、公共責任意識以及憲法賦予的權利意識和管理中的程序、分權制衡意識等。不斷地促進國民素質的提高。

          其次,從人的角度看。要通過文化創新,分清理性、感性、悟性的應用范疇,在公共治理領域提倡科學理性的思維,不斷提高人的法制、規則和權利意識,提高人的公共道德和團隊精神。通過教育宣傳和文藝啟蒙,大力培育“按制度辦理事務,用制度規范行為”的良好社會氛圍,使整個社會能循序漸進地開展制度創新,并能充分發揮人的主觀能動性,理性地制定一個方向正確和可操作性強且能促進社會和諧、可持續發展的先進制度。

          第三,從制度與人的互動關系看。制度的制定是人理性思考的成果,而制度的執行更是人的主觀能動性有效發揮的重要保證,科學理性的制度和用先進文化武裝的的人,能形成良性的互動,這是促進社會轉型成功的重要保證。

       

          鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》這篇經典性講話中特別突出地指出官僚主義的極大危害:“官僚主義現象是我們黨和國家政治生活中廣泛存在的一個大問題。它的主要表現和危害是:高高在上,濫用權力,脫離實際,脫離群眾,好擺門面,好說空話,思想僵化,墨守陳規,機構臃腫,人浮于事,辦事拖拉,不講效率,不負責任,不守信用,公文旅行,互相推諉,以至官氣十足,動輒訓人,打擊報復,壓制民主,欺上瞞下,專橫跋扈,徇私行賄,貪贓枉法,等等。這無論在我們的內部事務中,或是在國際交往中,都已達到令人無法容忍的地步”。針對這種情況鄧小平同志還深刻地指出其產生的文化根源:“上面講到的種種弊端,多少都帶有封建主義色彩”,“現在應該明確提出繼續肅清思想政治方面的封建主義殘余影響的任務,并在制度上作一系列切實的改革,否則國家和人民還要遭受損失。”要解決這個問題從根本上講還是要從文化創新這一根最低的木板上下功夫,使之與制度創新形成良性的互動,才能最終實現我國社會變革與轉型的成功。

       

          30年的改革開放事業,我們取得了輝煌的成就,但是“這個問題(富裕起來后財富怎樣分配)要解決”。雖然“解決這個問題比解決發展起來的問題還困難”。但是一定“要利用各種手段、各種方法、各種方案解決這些問題”。否則,“發展下去總有一天會出問題的”。(1993年鄧小平與其弟鄧墾的談話內容)至于提高國民素質問題我上面談了一些難點。因此面對經濟快速發展的大好局面,冷靜思考、謹慎對待并自覺地樹立憂患意識是非常必要的。

       

          在制度創新上,廣州市走在了全國前列,值得借鑒。

          一、出臺我國政府信息公開領域的第一部地方政府規章,打造陽光政府

          廣州市政府敢為天下2002年11月率先出臺我國政府信息公開領域第一部地方政府規章——《廣州市政府信息公開規定》。

          《規定》第一次明確要保障個人和組織的知情權,把知情權概念引入到立法當中;

          第一次明確了以公開為原則,不公開為例外,規定了除了國家秘密、商業秘密和他人隱私外,政府信息一律對外要公開,大大擴大了政府信息公開的范圍;

      第一次建立了依申請公開信息制度,明確了個人和組織是政府信息公開權利人,行政機關是政府信息公開義務人,權利人不服行政機關信息公開決定可以通過行政復議、行政訴訟尋求救濟《規定》還建立了行政決策預公開制度,擴大公眾參與的程度。

          《規定》公布實施后,成為全國各地仿效的對象,政府信息公開地方立法日益增多并逐步完善,為國務院2007年出臺《政府信息公開條例》提供了地方實踐的經驗。 廣州市政府于2006年11月出臺了全國第一部全面、系統規范依申請公開政府信息工作的地方政府規章——《廣州市依申請公開政府信息辦法》,并于2007年5月1日正式實施。

          二、推動行政審批制度改革,加快服務型政府建設

          “ 精簡70%的行政審批事項”、“對房地產開發審批流程和時間從741天壓縮到348天”、“實行審批制度管理‘零收費”等等,這些舉措不僅代表著廣州市政府近年在深化行政審批制度改革方面對社會的一系列承諾,也暗示著廣州市政府始于1999年的行政審批制度改革,正從單純的減少行政審批項目轉變為一場全面審視自身的行政管理手段、觀念,適應經濟社會發展要求而進行的一場變革。

          三、出臺全國首部規范公眾參與行政立法工作的政府規章,提高行政立法的科學化和民主化程度

          廣州市政府于2006年出臺了全國首部全面規范公眾參與行政立法工作的地方政府規章——《廣州市規章制定公眾參與辦法》,明確保障了公眾參與的權利,使公眾的利益訴求在規章制定過程中得到充分的表達和尊重。 《辦法》還通過創設制度,使公眾參與立法具備較高的可操作性:第一次明確要求規章起草部門通過網站、媒體等多種方式發布征求意見的公告;第一次明確要求全過程要公開公眾意見;第一次整合了征求公眾意見的方式,規范了各類方式的概念、內容和程序,建立了一套符合廣州實際情況的公眾參與新模式;第一次建立了公眾意見的及時反饋制度,防止行政機關操縱聽取意見的進程;第一次創設了電子卷宗的概念,全過程記錄公眾參與規章制定的活動。

          四、加強行政規范性文件規范管理,首創有效期制度“2005年,市政府修訂了行政規范性文件管理規定,在全國首創“行政規范性文件有效期制度”、“統一發布制度”等制度,加強了對規范性文件管理的力度,有效維護了法制的統一。明確了行政規范性文件的概念,對不屬于行政規范性文件的情況作了排除性規定,如規定了哪些主體不能制定行政規范性文件等。 此前,規范性文件產生后何時失效,失效后怎么處理,規定得并不嚴格。新修訂的《管理規定》借鑒了國外較為成熟的“落日條款”的做法,第一次在規范性文件制定中設立了有效期制度,規定政規范性文件的有效期為發布之日起最長不得超過五年。一旦有效期屆滿,行政規范性文件的效力自動終止。如果制定部門認為該文件需要繼續實施的,應當在有效期屆滿前六個月,對行政規范性文件的實施情況重新評估,然后進行重新修訂。設立了有效期后,文件一旦超過有效期限自動消除,不再需要進行運動式的清理。建立規范性文件有效期制度,一方面有利于促進制定單位重視行政規范性文件的清理;另一方面,有利于行政相對人通過了解行政規范性文件的有效期對自己的行為建立穩定的心理預期,既保護行政相對人的合法權益,又能減輕因行政規范性文件隨意廢改而影響社會穩定。以前各部門的規范性文件經過法制部門審批后,在各部門內部發布。現在各部門制定的部門規范性文件統一在《廣州政報》發布,同時,在《廣州政報》上登載的規范性文件還應在政府公眾信息網絡和其他公眾媒體上發布。有效地規范了規范性文件的公布程序,方便公眾查閱和獲取。《管理規定》對規范性文件的監管非常嚴厲。對未經政府法制機構審查而印發、發布的部門規范性文件,政府法制機構可以公示該文件無效。

          五、出臺行政執法自由裁量權規定,促進執法的合理性

          《廣州市規范行政執法自由裁量權規定》的出臺與實施,為廣州市行政執法自由裁量權的規范化提供了強有力的法律依據。率先對所有行政行為的自由裁量權進行規范,讓自由裁量有度、權力尋租無門,是有效監督行政權力的一個重要突破口,是推進依法行政、防止權力腐敗的重要內容,標志著法治政府建設進程又邁進了驕人的一步。規范行政執法自由裁量權,是落實《全面推進依法行政實施綱要》合理行政基本要求,推進依法行政的重要舉措;是監督和制約行政機關、行政執法人員行使行政權力的需要;是進一步提高行政執法水平和效率的保證,使執法人員在執法時能及時正確地把握自由裁量權的標準,案件會審時也減少了許多不同意見;是公開透明、廉政建設的需要,有利于杜絕上述腐敗行為,防止違法亂紀行為的發生,樹立政府的良好形象。

          六、以開展相對集中行政處罰權工作為重點,推進行政執法體制改革

          “大家負責就是沒有人負責”,這是著名的責任分散效應,其實質就是人多不負責,責任不落實。在行政執法中,多頭執法互相推諉怠于執法現象一直為公眾所詬病。從1999年10月起,廣州市政府開始推行相對集中行政處罰權制度,實行城市管理綜合執法,初步解決了城市管理中多主體、多頭執法的問題。2006年,又積極推進文化市場綜合執法改革工作,成立了統一的文化市場綜合執法隊伍。2009年,推進交通綜合行政執法改革,將道路運政、水路運政、公路路政、航道行政、港口行政等部門的行政職責合為一家,解決目前廣州交通行政執法機構較多、執法力量分散等問題。

         

          對制度創新的思考:

          一、 制度創新需要在保持制度結構穩定的前提下進行。

          中國共產黨的領導,人民代表大會制度,多黨合作和政治協商制度等基本政治制度的框架保持不變,政治制度變遷始終在執政黨可以控制的范圍內有序地進行。“中國的漸進政治改革是在現行政治制度的框架下,對作為制度外在表現形式的政治體制以及體制內權力結構進行逐漸的、適度的調整。漸進政治改革的實質是在不改變基本政治制度的性質的前提下, 對制度的運行進行逐步的改良。”制度創新以政治穩定為前提,在現有制度正常運轉的基礎上實現制度的創新, 使新制度在舊制度可以允許的限度內盡快發展, 制度創新的成果又進一步提升政治穩定的層次和水平,這是中國政治制度創新的一個重要特征。正如有學者對比中、俄兩國制度變遷的經驗后所指出的,中國的制度變遷之所以成功, 是因為中國立足于國情進行了成功的制度創新。中國在改革的過程中充分尊重原有的制度體系, 肯定、發揚其中的合理內核, 同時又批判吸收現代制度的精華,通過制度創新和改造來建設市場經濟和民主政治體制。

          二、將強制性制度變遷與誘致性制度變遷結合起來。

          國家實施的強制性制度變遷能夠降低制度創新的成本,具有一定的“規模效益”, 在較短的時間內提供大批的新制度滿足社會的需求,矯正制度安排的供給不足。國家的力量能夠賦予新制度以權威和公信力, 克服原有制度體系的慣性和搭便車的行為,降低制度執行的成本,使其在全社會普遍推廣并得到有效遵守。強制性制度變遷的缺陷是經常會出現制度創新的動力不足。國家在推進制度變遷時經常面臨著是追求社會財富最大化還是追求統治者的福利最大化的兩難選擇,只有在這兩個目標一致的限度內,國家才有激勵創造和規定有效的制度。但這兩個目標經常是相互沖突的, “如果制度變遷會降低統治者可獲得的效用或威脅到統治者的生存, 那么國家可能仍然會維持某種無效率的不均衡。”國家往往為了增加統治者的直接利益而放棄最優的制度選擇。國家所強制推行的新制度有可能不符合社會的實際和民眾的需要,從而使社會學習和適應政府所供給的制度付出比較大的制度成本。

          強制性制度創新有以下特點:1,政府是制度創新的首創者和推動者;2,強制性制度創新的效率較高;3,強制性制度創新追求的目標往往是復合的而非單一的;4,強制性制度創新具有較強的規范性。

          誘致性制度變遷是民間自發的制度創新行為,創新主體的多樣性促進了各種新制度的產生,在制度競爭的過程中, 更有生命力的制度會保存下來。這種新制度是在長期的實踐活動中創造或轉化而來,更適應各種利益群體追求其利益最大化的需要,一般能夠為民眾自覺認同和遵守,運行的成本較低。但誘致性制度創新通常需要較長的自發演變的過程, 所以難以產生大量的制度供給,無法及時滿足社會的制度需求。而且由于制度是一種公共用品,因而在制度創新的過程中會存在“搭便車”的問題,誘致性制度變遷由于缺乏強制性力量的支持,因而難以克服“搭便車”問題,也不能保證制度得到充分的遵守。

          可見,如果沒有民間個人或團體的自發的制度創新,新的更有競爭力的制度形式很難大量產生;但如果沒有國家的支持和推廣,制度創新成果的普及過程則會相當漫長。因此, 制度變革成功推進的最好方式是將強制性制度變遷與誘致性制度變遷結合起來。國家有意識地放松約束來降低誘致性制度變遷的交易成本,并與有關的制度主體建立長期的契約關系。民間的個人或團體支持國家實施的制度變遷,國家則積極推廣民間所產生的制度創新成果。如果一個社會能夠將兩種制度變遷方式妥當地結合起來,那么不僅有利于新制度的發現和創造, 而且有利于新制度的推廣和普及

          三、在制度試驗的基礎上推動漸進式制度創新

          例如:(一)報告制度。如官員財產申報、政府財政預算公開等等, 1997年中共中央、國務院公布了《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》,但這一制度由于缺乏家庭收入申報制、金融實名制等相應的輔助制度,無法有效監督,對于不按規定報告或不如實報告責罰過輕等原因,實施的效果并不理想。推進反腐倡廉建設,要求嚴格實行報告制度,將住房、投資、配偶子女從業等情況列入報告內容,逾期不報或隱瞞不報者應受到追訴或處罰。領導干部所擁有的財產或收入,若超過薪金所得而又不能解釋其合法來源的,即以違法論處。

          (二)公示制度。政府部門應把本單位職責任務、職責范圍、工作標準、辦事程序、辦事期限等向社會公開,接受公眾和媒體的監督,確保權力在陽光下運行,從而有效預防各種權力尋租、腐敗現象的發生,使各種“潛規則”失去生存的空間。推進反腐倡廉建設,要進一步明晰公開的內容、公開的程度,充分利用信息網絡化手段擴大公開的范圍,特別要完善政府重大投資項目公示制度,讓公眾參與重大投資項目的決策。與此同時,要明確規定舉報措施和保護、獎勵舉報人制度,允許和受理匿名舉報。

          (三)追究制度。制度一經形成,對于任何人都是適用的,不論是普通黨員還是領導干部,制度面前人人平等,一切違反制度的行為都應受到懲處,否則,再好的制度也是一紙空文。責任追究正是制度具有威懾力的原因所在。推進反腐倡廉建設,要求營造良好的制度環境,推行黨政領導干部問責制,維護制度的權威性,強化制度的執行力,真正發揮制度的規訓、懲誡效能。

          以“問責制”為例,現在媒體上頻頻出現“問責風暴”這樣的字眼,問責制也的確在向“制度化、法律化”方向發展,但目前問責制的制度設計還不能說已經完善了。尤其是在問責主體、客體和程序等問題的設計上,都還存在進一步完善的空間。

          首先是“有責必問”的實施并不徹底。我們可以看到,并非所有重大安全事故都被問責了,如多次發生的煤礦坍塌、爆炸傷亡事故以及沉船事故,個別領導干部不但沒有被問責,反而換個地方做官,有的甚至還變相升遷。對被問責者的復出,應該建立嚴格的審查制度和必要的程序。

          其次是責任者應該追究到哪一層次不明確,問責機關的自由裁量權過大,勢必留下某些官員被問責后為復出而“跑官”的隱患,甚至不排除個別人欲借問責打擊異己的可能。在問責中要求“一追到底”,如對于落馬官員的貪腐行為,或重大決策錯誤或事故、事件的發生,責任追究往往到直接責任人便止步,至于“誰推薦的”、“誰提拔的”、“誰考察(考核)的”、“誰審計的”、“誰監督的”、“為什么沒有及時發現或阻止”等疑問幾乎沒有人提出,也不對之追究。所以,在一個地區或同一崗位上,官員的連續落馬也就具有某種必然性。如,河南省交通廳幾任廳長的落馬,呈現出一種“前腐后繼”之勢。其他地方出現的一些腐敗窩案、串案,也說明了對于大案責任追究的不徹底。

      最后是應當給問責雙方充分、平等的發表意見的機會,在問責程序的運行中,應當更多地關注被問責官員的權利,給他們開辟更有效的權利救濟渠道。

          四、健全良好的用人機制推進制度創新

          一是樹立對制度的敬畏之心。

          必須使領導干部深刻理解制度是什么,公權力一旦凌駕于制度之上或違反制度,就是權力的濫用,也是公仆對于人民意志的踐踏,則“名不正,言不順”,權力的運行就失去了權威,不能更好地發揮應有的作用,對領導干部而言,這也是他們所不愿意看到的,因為公權力一旦失去權威,自己的工作就無法正常進行,所以,領導干部維護制度的權威,就是在維護公權力的權威,對制度的敬畏,就是尊重人民意志,也是確保公權力的良好運行。領導干部應該對制度有敬畏感。第一,如果沒有制度,領導干部就無法正常開展工作。第二,如果沒有制度管理,領導干部就無法做好工作、創造政績、成就一番事業。享有至高無上權利的封建皇帝,在意識到自身的違反制度以后,為了維護自身的統治秩序,不惜“打龍袍”以示懲戒自己;一代梟雄曹操,為了成就霸業,在自己的戰馬踐踏了百姓的麥苗之后,尚不惜“割發代首”,以示責罰自己。現代管理科學告訴我們:任何管理,只有實現科學化、制度化,才能達到最優化。

          二是提高民眾的規范意識。

          廣大的人民群眾的必須知道自己的錯誤行為會給制度帶來傷害,深刻理解維護制度重要性,一旦制度被逾越,將破壞社會公平正義,導致非正義行為的反復循環。相反,如果人民深刻維護制度,時刻懷有對制度高度的敬畏珍愛之心,那么制度必然發揮其應有的作用。所以,必須提高人民的規范意識,因為制度規范本身就是人民意志的一種體現,如果自身都不尊重規范,那么別人也不會遵守,導致“一損俱損,一榮俱榮”。最后,只能是所有人的權利和利益都受到了侵害。

          三是領導干部必須學會在公共領域和私人領域的角色轉換。

          領導干部只有在公共領域即在具體地點和工作時間才能行使公共權力,公共領域是處理公共事務的地方,而在私人領域領導干部只能是個普通的公民,也應該遵章守紀,不能行使公權力,分清角色。眾所周知,很多腐敗現象就是在私人領域發生的,領導干部要注意角色的轉換,不能一天24小時自己都是領導,而是在具體的時間和地點,自己才能夠行使人民賦予自己的公共權力,公共權力只能在公共領域內行使,否則就是褻瀆制度和法律。領導干部必須學會角色轉換,下班了就是一名普通的公民,而且應該是遵章守紀的好公民,上班的時候是遵章守紀的國家公務人員,是為人民服務的公仆。

       

          制度創新是一項開拓性的工作,我們的視野和思路要寬,手法要新,除了內容上要注意有所拓展外,還要在設計理念上有所創新和拓展。

          一是要重視民主參與。制度創新必須堅持“陽光作業”,堅決改變“少數人定制度”的不良傾向。要廣泛吸收各方面意見和建議,決不能從個別人主觀愿望出發,更不能從少數人的利益出發。

          中國第一個“全裸鄉政府”引發關注的,不僅有政務、財務公開的徹底,更有改革之艱難。

          據《京華時報》報道,“全裸鄉政府”這一政務公開的主要推手是巴中市組織部副部長王國旗,自2008年開始,他就希望能在巴州區的機關單位推行財務公開。然而,他很快面臨四處碰壁的窘境,他找過交通局、民政局等單位,都被回絕了,直到他在一次“接待酒宴”上遇到白廟鄉黨委書記張映上,才有轉機,才終于造就“全裸鄉政府”。

          “事非經歷不知難”,每一個公民都希望制度的變革更快些,然而,在魯迅所說“搬張凳子都要流血”的國度,體制內的改革者要創新,難度超出常人想像。即使如此,我們仍然聽到不少非議之聲,比如指責白廟鄉網上公開沒有實際效果,因為在白廟鄉,并沒有多少人上網。如果我們需要一個平穩而不是引發社會動蕩的制度變革,那么,進行漸進性制度改革是一條最佳的路徑。然而,漸進式的改革不僅需要民眾的呼吁和監督,更需要與體制內官員和人士的良性互動,這樣才能保證制度平穩變革而社會又付出最小的代價。體制有開明派和保守派,有既得利益者也有具有民主、法治意識的人士,有調查表示,對“官員財產申報”持反對意見的官員高達97%,但是,在新疆阿勒泰、浙江慈溪等地方,在一些開明的官員推進下,“官員財產申報”制度正不斷地前進。

          民眾所要做的事情就是團結和支持體制內的改革派,為制度創新者排除阻力與壓力。民眾的不寬容對體制內的創新者的創新能力是一種破壞,新制度必然會存在許多不如意的地方,但是,如果從一出爐就扣上“不可行”、“作秀”的帽子,無疑就給體制內的保守勢力以借口,制度創新將難以推行。

          二是要突出制度的執行效率。制度的生命在執行,因此,要堅持制度制定與執行的統一,決不能在執行制度上“打白條”。我們在制定制度的同時,要通過各種配套制度的建立和完善來提高制度的執行力和公信力。在制度設計上,我們要摒棄那種“宜粗不宜細、有比沒有好”的陳舊觀念。

          三是要善于引用現代科技手段和成果。隨著物質文明的發展,腐敗和反腐敗的較量無論是內容還是形式上已經較過去有了很大的不同。反腐倡廉建設必須及時引入科技手段和成果,有關改革措施和制度的建立,應該注意運用,體現時代特色。如,利用現代網絡平臺開發建立政風行風熱線,實現市民投訴和政府解答問題的公開、透明、高效。又如,南京市紀委案件管理信息系統的創立,實現了紀檢監察工作查辦案件“線索—初核—立案—調查—審理”網上全程監督辦理。類似的制度創新工作,為我們進行反腐倡廉建設起到了很好的啟發作用。

          四是要注意制度創新與工作的高度關聯性。制度創新關系黨風廉政能否深入推進大局,制度創新與反腐倡廉工作的高度關聯性,尤其要抓住重要部位和關鍵環節進行制度創新。推進懲治和預防腐敗體系建設工作,不應搞大而全,而應該有重點、有層次。同時,我們要鼓勵反腐倡廉制度建設創新工作,在黨風廉政建設和反腐敗工作思路、工作機制上的創新,對加強本地本部門的黨風廉政建設有明顯促進作用的,有一定的推廣價值的,要予以表彰獎勵,以激發開拓創新工作的激情。

       

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